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专项扶贫
张杰同志在全省国家雨露计划实施方式改革试点县工作会议上的讲话
来源:省扶贫办 [时间:2012-11-15 13:30] [点击数:

(根据录音整理)

(2012年10月26日)

 

同志们:

  今天,把今年开展国家雨露计划试点的县和相关市(州)扶贫办负责同志召集起来,开一个小范围的会议,主要研究部署今年我省国家雨露计划实施方式改革试点工作。去年,我省在全国率先全面推开了雨露计划实施方式改革,改革方向和基本政策与国家要求全面接轨。今天召开这个会议,就是要进一步提高认识,明确政策,强化措施,推动国家试点顺利开展,从而引领和深化我省面上的雨露计划工作。刚才,去年开展国家试点的5个县进行了交流发言,既总结了经验,又分析了试点中存在的困难和问题,也提出了一些很好的建议。下面,我讲几点意见,供大家参考。

  一、试点工作取得的成效

  (一)发挥了雨露计划政策的导向作用。开展雨露计划实施方式改革试点,其目的就是为了应用"两项制度"衔接、建档立卡成果,进一步完善雨露计划瞄准机制,通过培训到户、直补到人的政策激励,引导有转移愿望的贫困家庭劳动力接受职业教育和技能培训,提高其就业技能和增收能力,加快脱贫致富步伐。从各地情况看,这项改革已经发挥了吸引贫困家庭"两后生"接受职业教育的政策导向作用。贫困户直接得到补贴资金,使他们能亲身感受到党和国家政策实惠,对鼓励他们响应国家号召,让子女积极接受职业教育、提高能力,很有说服力,发挥了雨露计划政策应有的激励效应。

  (二)贫困家庭享受了政策,得到了实惠。2011年,我省罗田县、孝昌县、郧县、长阳县、建始县等5个国家扶贫开发工作重点县被国务院扶贫办、财政部确定为2011年国家雨露计划改革试点县,共安排试点资金1498.8万元,实际发放补助资金1136.83万元,结余资金361.97万元。实际发放资金直补到户后,贫困家庭实实在在地享受到了补贴政策,得到了实实在在的帮助。刚才,罗田县的方主任汇报他们县连续两年开展国家试点,上级共安排了专项试点资金接近400万元。这个资金量并不是很小,如果一个县的贫困农户单就雨露计划政策这一项,一年能够享受二、三百万的政策资金补助还是很不错的。如果把这个补助资金作用进一步发挥好,那么雨露计划政策发挥的效应就会更大。

  (三)雨露计划资金安全有了保障,促进了扶贫效益的发挥。刚才,长阳县秦主任谈到审计问题,事实上,审计部门审计的2009-2011年反映出来涉及到雨露计划的问题,都是实施方式改革之前的问题。问题主要表现在扶贫部门把资金直接安排给培训基地,由基地间接兑现给学生,这当中环节比较多,政策落实链条较长,容易出现问题。实施方式改革之后,雨露计划基本上没出问题。我们采取的是政策直达农户,只存在一个补贴对象是否准确的问题,不会存在个人或学校通过造假来套取资金的问题,两者之间的性质是不一样的。事实上,去年雨露计划通过"一卡通"将补贴资金直补到户,瞄准了真正的贫困户,减少了中间环节,增加了透明度,确保了资金补助顺畅,发挥了扶贫资金的效益,从根本上避免了财政扶贫资金中转过程中截留、挪用及其他流失等问题。今年上半年省审计厅对重点县财政扶贫资金使用情况进行了审计,结果表明,2011年雨露计划补贴资金没有出现任何套取、挪用现象。

  二、试点工作存在的问题

  朝中同志反复强调,推进扶贫工作,要坚持以问题为导向。今天,我们这个小范围的研究工作的会议,就是要让在座的各位,把改革试点工作中存在的问题分析得多一点,研究得透一点,这样一来,有利于促进我们做好下一步的工作。从前一阶段情况看,国家试点的面并不大,只有5个县。但试点一年来,存在的问题也确实不少,有些问题在我省面上的雨露计划改革当中也有所反映。结合各地上报的数据和调研的情况分析,我认为,有几个问题需要引起高度重视。

  (一)试点任务完成不理想,存在较大差距。去年,我省5个国家雨露计划试点县只完成国家下达我省试点任务的85%,只有罗田和孝昌超额完成了任务,其它3个县都没有完成任务,完成率最低的是长阳县,只占到了计划的54.9%;从完成任务剩下的绝对数来看,建始县未完成的数字最大。同时,我省面上的雨露计划实施方式改革工作,去年全省下达的指导性计划任务数是5万人,也只完成了87%。通过对去年5个试点县任务完成情况分析,我们认为,试点任务的分解下达存在一定问题。如孝昌县的人口规模在5个试点县当中是最大的,只安排了1650人,罗田县62万人也只安排了1455人,而建始县52万人却安排了2688人,郧县64万人安排了2275人,人口规模较小的长阳县也安排了1870人。由于去年的计划任务分解是参照国务院扶贫办相关指标测算的,一些基础性的数据不是很准确。因此造成人口规模、培训对象与下达的任务不相匹配。如人口较多的孝昌县、罗田县,因安排的指标较少而超额完成计划任务,仅孝昌县就超额完成了46%。而一些人口规模比较小的县安排的指标比较多,像建始、长阳,除了工作上存在一些问题以外,指标安排的不合理也是一个方面原因,影响了计划任务的完成。今年分解到各县的国家试点工作任务是由省办测算的。测算的依据是我们在长阳、建始调研后提出的一个想法,即尽量地考虑几个方面的因素,像人口规模、贫困发生率、农村人口、城市化率等等。为了确保这些指标测算比较合理,省办今年做了一些调整,指标下达或许更切合实际一些。从去年雨露计划任务完成情况看,不管什么原因,任务完成不理想的确是一个问题。

  (二)思想上没有足够重视,政策宣传不到位。从去年实施的效果看,有的地方对试点工作重视程度不够,思想认识不到位。同时,雨露计划改革试点要求直补到户,有一个很重要的基础性工作,就是要加大政策宣传工作力度,让群众知晓政策。贫困农户只有知晓了政策,才能提出申请,没有人知晓,政策就没有办法落实。所以,改革试点工作的顺利实施很大程度上依赖于政策宣传是否到位。去年5个试点县在政策宣传上做了一些工作,但总体上感觉还是没有做到位。前不久,我们就国家试点工作分别到建始和长阳两县的4个村进行了调研。从了解的情况看,4个村有两个村支部书记不是十分清楚雨露计划试点政策,有两个支部书记根本不知道这个事情。我认为,就算知道有这件事情的,支部书记也并不一定能够把政策说清楚,他只是知道有这回事,知道贫困户家庭子女接受职业教育可以享受雨露计划补助,至于贫困户获得补助的具体程序是怎样,基层如何操作等等,他并不一定说得清楚。完全不知道试点政策的支部书记们,那就更不谈了。支部书记对试点政策尚且如此,何况老百姓。这反映出试点工作的政策宣传还很不到位。从全省雨露计划改革面上情况来看,我们到有关县市搞了明察暗访,发现有的整村推进村没有一个对象享受雨露计划政策,我觉得这不符合实际。难道重点贫困村一个符合条件的学生都没有吗?希望大家共同思考和研究这个问题:怎样把雨露计划宣传发动工作做到位。

  (三)认识上存在重区域项目、轻到户措施的落实。当前,我们扶贫系统还存在着重区域项目、轻到户措施的落实,对于这一点,我是有些体会的。凡是到户的措施,哪怕政策资金规模并不小,像雨露计划改革试点项目、村级互助金试点项目,各地争取的积极性都不高。为什么呢?因为是到户项目。但是,像彩票公益金项目、片区开发项目,许多地方争取的热情和工作力度就大得多了。这也充分反映出我们思想上存在问题,都希望搞区域项目,搞这类项目相对简单一些,容易出成果、出政绩,在县委、县政府那里更有说头、有看相。而分散到贫困户的项目,工作难度比较大,劳神费力,还不一定能说出什么名堂。因此,思想认识上重区域项目建设、轻到户措施的落实,也是我们试点工作没有搞好的一个重要原因。

  (四)基层扶贫部门履职不到位,责任没有落实。从我们了解的情况看,一些地方还存在着依赖于培训基地来开展工作的错误想法或做法。去年的5个试点县这方面可能还不是很突出,但全省面上其它县(市)的雨露计划还习惯这么做。过去,雨露计划补贴政策落实到培训基地,由基地学校来统一招生和完成一系列管理任务,扶贫部门的大量工作也由基地学校来完成。由于补贴政策直接落实到基地学校,培训基地也有一定的积极性来帮助扶贫部门开展工作。现在,雨露计划补贴政策不到培训基地了,而是直达贫困学生、贫困家庭,所以,一些培训基地也就不愿意承担扶贫部门本应承担的一系列工作,形势确实发生了变化。雨露计划实施改革过程中,有的同志反复跟我们说这样的观念,雨露计划实施方式改革后,基层扶贫部门和培训基地两个积极性都没有了。培训基地没有积极性我们可以理解,但扶贫部门为什么没有积极性,这恐怕说不过去吧?因为这是你的本职工作,有积极性、没积极性都要认真完成好。雨露计划工作不是培训基地的本职工作,他们有利可获可能就积极性高点,无利可获可能积极性就不是那么高,可以理解。但是,我们的扶贫部门没有积极性,说两个积极性都受到了打击,我觉得说不过去,把两个积极性受到了打击作为理由,开脱工作没有做好,更加说不过去。所以,回过头来看,一些基层扶贫部门对雨露计划工作,职责确实没有尽到位,责任也没有很好地落实。

  谈到扶贫部门跟培训基地的关系,从雨露计划改革的制度设计来说,我觉得没什么关系。贫困家庭学生在哪个地方读书,只要符合政策都可以给予政策扶持。我们现在推荐培训基地的目的,就是为了让贫困家庭的孩子接受比较优质的职业教育。实际上,不在推荐目录内学校就读的、真正符合雨露计划政策的贫困对象,也应享受补贴政策。所以从政策面上来看,我们可以说跟培训基地没有什么关系。但从如何把工作做好,我们与培训基地还是有一定联系的。特别是中职这个层次,每个县里基本上有一所,如果把县里贫困家庭子女就读中职相对地集中到一个学校,对于我们开展工作是有好处的,政策执行起来也比较容易,而且效果也比较明显。当然,贫困农户子女也可以根据自身需求选择学校,提高技能。

  (五)省市监管不到位,检查不够。雨露计划实施方式改革后,我们比较注重于政策的顶层设计,而忽略了监管检查。我不知道现在市(州)对雨露计划工作检查得多不多,但就省里而言,这两年基本没有开展检查,只是就工作简单地安排了一下。省市两级对雨露计划实施方式改革和试点工作监管不够,检查力度不够,也使县(市)扶贫部门放松了工作要求,特别是没有及时地将改革和试点政策帮助大家梳理清楚,没有及时地研究工作当中出现的新问题、新情况,这也在一定程度上影响了工作的顺利推进。

  (六)客观上存在经费不足,人手不够,生源减少等因素。目前,扶贫部门人手较少,真正能够深入基层开展工作的人并不多,县(市)扶贫办真正能做事也仅有四、五个人。而雨露计划改革和试点工作覆盖对象多,信息收集量大,培训专业跨度宽,审核程序复杂,需要投入大量的人力和物力。但是,雨露计划工作一直没安排专项工作经费,各地只能挤占日常办公经费和项目经费来解决。再加上招生的高峰期已经过去,生源逐步减少,高考、中考人数都在逐步减少,都呈下降趋势,在一定程度上培训基地面临招生难。这些问题的客观存在,需要我们发挥主观能动性,如果我们大家努点力,相信还是能把这项工作做得更好。

  三、做好试点工作的有利条件

  从目前情况看,雨露计划实施方式改革也存在着许多有利条件,主要表现在四个方面。

  (一)随着试点面的扩大,政策逐步完善,改革的影响力在增强。2010年,全国雨露计划实施方式改革试点县只有9个,我们省仅罗田县一家。当时,这个政策不被看好,因为仅一个县把试点工作做好,其政策的影响力非常有限。但是,近两年来,国家试点县规模逐步扩大,由最初的9个扩大到2011年的100个和今年的200个,我省的国家试点县也由2010年的1个,扩大到2011年的5个,今年又扩大到10个,政策的影响力是在逐步加大的。同时,试点面的逐步扩大,也反映出改革试点工作的延续性,只要被列入到雨露计划改革试点工作中,不出现大的问题,一般都会继续实施下去,相关政策也不会终止。因此,这项工作大家可以放开手脚地进行,按照政策要求大胆开展工作,不要担心政策会终止,跟老百姓不好交待。从我们了解的情况看,全国各地的试点工作进展都比较顺利,受到贫困农户的欢迎,试点范围还将进一步扩大。事实上,随着试点范围的进一步扩大,政策影响面也在进一步扩大,产生的影响力、吸引力也在逐步的扩大。从我省试点工作情况看,试点工作的开展和成效是一年比一年好的。如罗田县今年是开展试点工作的第三年,2010年工作刚起步,推进工作相对困难,去年就比较容易一点,今年工作应该会更加顺利一些。因为从操作层面上讲,整个工作流程已经十分清晰,从政策影响层面上讲,贫困农户对政策的知晓率也得到了持续性的宣传和发动。同时,随着试点工作的稳步推进,试点工作的政策也在逐步完善。如国开办发〔2011〕37号文件"资金拨付和结余管理"中关于"发放后如出现补助资金结余,由县报省扶贫、财政部门批准后,继续用于下年实施雨露计划项目或安排其他扶贫项目"这一规定缺乏刚性约束,使少数试点县存在蓄意结余的念头,在推进工作过程中缺乏一定要完成任务的想法,而是想将结余资金用于本地工作量较小、程序相对简单的其他扶贫项目上。这一问题经我们向国务院扶贫办反映,今年国家就这一政策进行了完善,明确结余资金不能用作它用,不允许改变用途。如果用不完结余下来,继续用作第二年试点,这是政策的完善。事实上,如果你确实用不完,觉得规模过大,省里还可以调整,把你们县里的指标调整到计划资金不够的县里去,作新一轮的安排。因此,随着雨露计划改革试点受益面的扩大,政策的逐步完善和政策的影响力增强,这将有利于我们进一步做好工作,这是一个有利条件。

  (二)经过两年的试点,积累了一定的经验。我省最先开始国家雨露计划改革试点的罗田县,经过两年的实践摸索,试点工作积累了一定经验,取得了一定的成效。去年国务院扶贫办在我省召开全国雨露计划改革试点工作会议,与会代表实地到罗田县进行了参观学习。刚才,罗田县也在会议上介绍了经验和做法,会议也印发了罗田县的材料。应当说,罗田县的做法已是一个比较成熟的做法了,新纳入的试点县可以进一步学习借鉴。从去年试点工作做得比较好的县情况看,一个很重要的因素就是搞好调查摸底,抓好政策的宣传,罗田有这方面的经验,孝昌这方面工作也做得比较到位。除了加强宣传外,对于重点环节怎么搞,前期开展试点工作县都做了一些探索,有了一整套相对成熟的办法。这些都为今年开展试点工作的县提供了经验,提供了借鉴,有利于搞好这项工作。

  (三)国家对农村学生就读中职出台了新的政策,实行学费全免,有利于吸引农村"两后生"接受中等职业教育。刚才,一些同志的发言当中,认为雨露计划试点每生每学年补助1500元,觉得补贴标准低,作用不大,对贫困户子女吸引力不够。但是,我们要清醒地看到,现在国家对农村学生就读中职的支持政策不仅仅是雨露计划这一项。自今年秋季学期起,国家将把中等职业教育免学费范围由涉农专业学生和家庭经济困难学生,扩大到所有农村(含县镇)学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生。同时,将中等职业学校国家助学金资助范围由一、二年级农村(含县镇)学生和城市家庭经济困难学生,分步调整为一、二年级涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。国家对就读中职类农村学生实行学费全免,那么雨露计划试点每学年补贴的1500元就可以用于学费之外的生活补助、交通补助或者其它方面的补助。国家实行农村学生就读中职学费全免政策,其宗旨和雨露计划是一样的,就是吸引更多的农村"两后生",进入到职业教育当中来,这对我们开展试点工作创造了一个很好的环境。

  (四)新一轮建档立卡扩大了对象工作面,对开展试点创造了条件,奠定了基础。根据新的贫困标准,全省新一轮建档立卡确定了819万贫困人口规模。这些人口当中绝大多数是有劳动能力的,需要扶贫政策来帮助。从贫困人口数量上看,我省的扶贫开发任务非常艰巨。但是,就雨露计划工作看,我省新标准下的建档立卡贫困人口规模扩大,对雨露计划改革试点工作顺利推进,对扩大贫困人口的受益面提供了一定的有利条件。雨露计划改革试点强调补贴对象是建档立卡贫困人口,这个门槛比较高,面比较窄。但是,我省新一轮的建档立卡基本上把农村低收入家庭都纳入进来了,各地在补贴对象的认定和把握上就更加容易,而且这一次的建档立卡工作比上一次的做得更细致、更扎实。前不久,我们到建始、长阳了解建档立卡工作情况,其中我们发现雨露计划的信息在建档立卡的档案中有所反应,在一定程度上实现了培训对象认定与建档立卡数据对接,这对于我们进一步实施好雨露计划改革试点创造了条件,奠定了基础。

  四、采取有力措施扎实推进试点工作

  (一)提高思想认识。开展雨露计划实施方式改革试点,意义不言而喻,我们也多次在会议上强调。因此,今年开展试点的10个县扶贫办,对这项工作一定要提高思想认识。一是要认识到雨露计划政策引导贫困家庭子女接受中高等职业教育,就是为了解决贫困家庭后顾之忧。从目前情况看,贫困家庭子女就读高中、就读大学后,花费了大量钱财并不一定能就好业,并不一定能够迅速找到好的就业岗位。虽然文化素质高一些,但没有技能,回头还得接受职业教育。雨露计划通过政策引导,尽早地让贫困家庭子女接受职业教育,提高技能,找到比较稳定的工作,获得比较高的收入。国务院扶贫办和财政部为什么只对接受中、高等职业教育的贫困家庭子女实行补贴,而没有把本科院校当中的专科甚至有些带职业教育的相关专业纳入进来,这充分表明了这一政策设计的目的,就是通过与教育部门政策叠加,让贫困家庭子女就读中高职基本没有负担,实实在在地帮助贫困户早日脱贫。二是要认识到雨露计划是一项很好的到户措施。新阶段的扶贫开发,全国确定14个片区为扶贫攻坚主战场,我省也确定了4大片区,强调区域发展与群体减贫同步推进,要求各地在加快区域发展的同时,做好群体减贫工作。而群体减贫工作需要有比较到位的、能管用的到户措施来具体施行。目前,我们到户的措施非常有限,能够管用、效果比较明显的措施更少。扶贫搬迁把贫困农户从高山上搬下来,能够一下子脱贫吗?虽然可以帮助其改善生存条件,但并不能一下子帮助他们实现脱贫致富。互助金贫困户一户能借二、三千元,但贫困户利用这笔资金就一定能快速解决他们的贫困问题吗?围绕着能力提高的雨露计划是一个难得的措施,是一个真正能够促使贫困对象能力提高的到户措施。如果政策的引导作用得到充分发挥,工作真正落实到位,农村新生劳动力读完初中或高中,接受两至三年的职业教育,学得一技之长,从经济上算账,就业后一般年收入能够达到2万元左右,这样,对于一个贫困家庭来说,也基本上摆脱了贫困。同时,通过雨露计划这样一个有效的到户措施,不仅能让纳入建档立卡的贫困人口得到实惠,而且对各地落实减贫任务提供了支撑,有利于实现年度的减贫目标。三是要认识到雨露计划试点避免了资金的流失,更好地保障其发挥扶贫效应。原因前面我已经讲了,原有方式存在扶贫资金流失,政策效应被打了折扣;现行直补到户的办法,保障了扶贫资金用到贫困对象身上,从而保证了扶贫资金效益的发挥。因此,一定要在思想认识上弄清楚以上三点,现行的改革试点也大致上从以上三个方面进行的。希望大家在这个问题上,有一个比较清晰的认识,比较高的认识,通过认识的提高增强搞好这项工作的自觉性。

  (二)加大政策宣传。前面我已经强调,雨露计划改革试点工作落实得怎么样,有赖于宣传工作搞的好坏,这是个前提和基础。今年开展国家试点的各县要更加重视这项工作。一是要确保村干部比较熟悉雨露计划政策,怎么享受、享受几年都要非常熟悉,老百姓问的时候,村干部要知道并能清楚地回答。二是要通过张贴海报、发放宣传单、有线电视宣传等形式,将雨露计划直补政策宣传到贫困村、贫困户,最大限度地提高宣传覆盖率。三是要争取每年县三级干部会上,领导谈一谈扶贫,试点县也可争取领导将国家雨露计划改革试点的政策在三级干部会上讲一讲,这样,村支部书记一下子就能知道。四是要把雨露计划政策宣传到初高中学校,让贫困学生都知道,等他毕业的时候有一种选择。各地在政策宣传过程中,还可以琢磨一些管用的方法,确保政策家喻户晓。

  (三)搞好调查摸底。从罗田的经验来看,调查摸底十分重要。大家回去以后,一是要对本县建档立卡的基础数据进行分析,基本掌握全县贫困户中就读初、高中学生人数,作为下一步雨露计划备选对象,这对于把握试点工作进度是一个很好的参考依据。二是加强与县教育局的沟通协调,共同分析今年中高职学生就读情况,以及去年初高中考生去向,估计今年雨露计划补贴生源对象规模。三是在对建档立卡数据分析并与教育部门沟通的基础上,深入到乡村进一步做好调查研究,印证分析所掌握数据的准确性。只有把调查工作做得更深入、更细致,才能确保工作任务的顺利完成。

  (四)严格审核对象。国家雨露计划试点的补助对象为试点县内农村扶贫对象中接受本地和异地高等职业(一、二、三年级)、中等职业(一、二年级)教育及一年以上技能培训(进入顶岗实习阶段的学生除外)的学生家庭。政策内容非常简单,就是贫困家庭就读中职、高职的学生。那么这个贫困家庭是什么概念呢?就是进入到全省建档立卡笼子里面来的家庭。因此,要把这项惠及贫困人口的民生工程落到实处,必须严把对象认定关。扶贫部门对申请雨露计划补助的对象进行审核,要把握"三项审查",一是按照"户申请、村证明、乡审核、县审定"的程序对农户提供的《申请表》的真实性进行审查。二是通过网上查阅、现场考察、电话询问等形式对申请对象是否在校接受全日制中等或高等职业教育,进行学籍审查。三是依据建档立卡数据库,对申请对象是否为贫困户子女进行审查。通过"三项审查",最终确定补助对象资格。当然,有些事情比较繁琐、比较复杂,实际上这些程序是为了保障对象的准确性,如果目前有更简便的办法,我们也不会在程序上再三纠结了。政策落实了,结果是准的,过程是次要的。如果结果不准,没有更好的办法搞准,那你只能按这个程序来。如果我们按程序来没搞准,相对结果没搞准,那就是我们工作没有走对路,职责没到位。

  (五)认真落实补助资金发放。试点县扶贫部门把对象认定等前期工作做好了、认准了,将对象名单和相关申请资料及时送县财政部门复核,由财政部门按规定程序采用"一卡(折)通"方式,将补助资金直补到户,并在"一卡(折)通"细目上标明"雨露计划补助"。补助资金分当年秋季学期和次年春季学期两次发放。试点县扶贫部门要把握好时间节点,提前向财政部门提供相关资料。要切实转变观念,坚决摒弃"惜补"念头、"结余"思想,做到"应补尽补"。国家文件已经明确,试点资金结余资金要继续用于下年度实施雨露计划试点,不得用于试点工作经费开支和其他项目建设。省办也与财政厅商定,试点结余资金由省结合下年试点任务统筹使用。因此,少数地方不要再抱有幻想,而应立足于完成试点任务。对于中途流失的学生,各地还是要加强这方面的核实工作,离校就不能享受政策了。

  (六)完善档案信息。国务院扶贫办在检查我们工作的时候,就对我们少数地方雨露计划档案资料不全,补贴对象名单没有登录贫困户信息系统提出了建设性意见,说明雨露计划档案资料管理非常重要。按照档案管理的要求,请大家把信息档案工作做好,这是确保把政策落实到贫困对象上的一项措施,也是上级检查这项工作执行得好不好、落实得怎么样的一个重要依据。

  (七)加大检查督办力度。去年这方面的工作做得不太好,今年要加大工作力度。会议之后,培训中心和市(州)负责这项工作的同志,要经常下去搞点检查督办,及时发现问题、研究问题、解决问题,确保雨露计划改革试点工作的顺利推进。

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