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整村推进中常见的问题与防范

日期:2013-07-24 10:15
    整村推进扶贫开发是以贫困村为基本工作单元,在政府主导、相关部门配合和社会各界的支持下,动员村民群众广泛参与,实行科学规划、资源整合、集中投入、重点建设、整体推进,通过实施特色产业开发、基础设施建设、社会事业改善、素质能力提高等扶贫开发项目,加快贫困村经济社会发展和贫困人口脱贫致富步伐,为建设社会主义新农村奠定基础的一项民生工程。作为新阶段扶贫开发的重点工作,同时省政府将每年全省实施809个村整村推进,带动贫困人口脱贫致富作为向全省人民承诺的十件实事之一,越来越得到各级党委政府的重视,越来越受到贫困地区人民群众的期盼。

    对照国家、省扶贫办关于整村推进的相关规定,结合近年来本人在基层调研、专项检查中了解的实际情况,就整村推进扶贫开发中常见的问题从“照镜子、治治病”的角度谈谈个人的一些建议。

    一、整村推进村的规划不科学

    存在问题:有的仅算眼前投入帐,“将这点油,煎这点糍粑”;有的“撒胡椒面”铺项目,产业扶贫重点不突出;有的单打一,公共服务条件未改善;有的只顾眼前,缺乏长远考虑;有的只重视项目建设,体制机制未改进。

    防范措施:1、首先要明确一个思路,即在推进新型城镇化建设的背景下,整村推进扶贫开发要与之结合起来实施。思考如何抓住机遇,跟“四化”同步、“五位一体”、新型城镇化建设的大背景对接起来。2、其次要服从和服务于全域规划。要有前瞻性。要有长远眼光和超前意识,充分考虑到整村推进村的长远发展和布局趋势,根据区域社会发展目标、区位条件、人口分布、资源优势和土地利用规划的要求,科学确定整村推进村的性质、规模、发展方向、功能分区。要站在统筹城乡发展的战略高度,考虑村镇长远发展格局,尊重村镇的实际和特点,服从以县或者乡镇为单元编制的“地区城乡统筹全域规划”,才能提高整村推进资金的使用效益。3、要突出产业发展这个重点。《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》 第十三条要求:“各县(市)投入整村推进的财政专项扶贫资金,要确保村平不低于100万元,其中80%以上的专项扶贫资金集中用于贫困村的产业开发和扶贫对象能力建设。”各地要按照“产业第一、能力至上”的要求,投资重点是发展和壮大特色主导产业,完善产业体系。4、要解决突出问题。鄂扶组发〔2012〕2号文件《关于进一步做好全省整村推进扶贫开发工作的意见》中关于整村推进工作提出了“因地制宜,分类指导”的基本原则。《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》 第十六条要求:“整村推进村级规划编制工作采取分年度、按批次进行。村级规划编制在县(市)扶贫办和驻村工作队的指导下,依靠乡(镇)政府、村班子和村民群众,采取参与式方式进行。积极推行由村民群众(尤其包括贫困户)集体议定规划目标、自主选择发展项目、民主推选项目实施监督小组等参与式扶贫方式。”建议扶贫部门、乡镇政府要深入到整村推进村,和群众一起讨论、确定项目,因村制宜解决突出问题,避免出现“上级说了算、干部定了干”的问题。5、要在体制机制创新上下功夫。在安排整村推进项目建设时,要结合整村推进村的综合定位、发展目标、人口和用地规模,对产业基地建设、搬迁居民点、相关基础设施和公益设施进行合理安排,各有侧重,要有所为,有所不为。合理规划人口居住区、农田保护区和公共服务区,引导乡镇企业向村镇园区集中、农民向中心村镇集中、土地向规模经营集中,从体制机制的创新中提高各种相关资源的利用效益。6、要有特色。要体现整村推进村区位、资源、经济、文化、民俗特色,根据整村推进村的性质和功能,充分发挥优势,建设城郊结合型、产业基地型、综合发展型、专业市场型、农产品加工型等特色村镇。

    二、专项扶贫资金投入少,资金难整合

    存在问题:有的地方给整村推进村安排资金的随意性大,面上撒胡椒面;有的实施所谓的“一拖一”、“一拖二”,资金安排额度少;有的整合其他行业、部门资金不到位。

    防范措施:中、省扶贫部门及省委省政府要求,重点县的整村推进村的财政专项扶贫资金投入要达到100万元以上(插花贫困地区的30万元以上),专项扶贫资金要集中用于全省集中连片特困地区重点贫困村整村推进工作,其中扶贫搬迁、产业化扶贫、到户贷款贴息、雨露计划、互助资金等项目资金要优先安排在当年实施整村推进的重点贫困村,确保投向重点贫困村的专项扶贫资金村平不低于100万元。实践中,省扶贫办要求每村不低于100万元。同时,按照“一年实施,二年巩固”要求,各地在解决上年整村推进村突出问题上也要做到倾斜,优先补充安排。

    资金整合方面:1、落实省委省政府要求。按照“三位一体”大扶贫工作格局要求,省政府专题培训会上提出要创新和完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合、整体联动、互为支撑的新机制,共同推进整村推进工作。省扶贫开发领导小组发文件,要求各成员单位在资金、项目等方面对重点贫困村倾斜支持,整合行业部门项目资金,捆绑投入达到200万元以上(插花贫困地区的100万元以上),共同完成整村推进规划任务。2、资源整合要坚持以县为平台,以规划为依据,按照“统一规划、集中投放、渠道不乱、用途不变、各尽其力、各负其责、各记其功”的原则,统筹财政专项扶贫资金、以工代赈资金、行业涉农资金、信贷扶贫资金和社会帮扶资金等各类资金集中投向贫困村,积极组织动员社会力量参与整村推进工作。3、合理使用整合项目资金。以“水、电、路、气、房、环境改善”六到农家工程为载体,把相关部门的涉农资金有效地整合起来,解决好与村民生产生活密切相关的卫生室、农家书屋、村级阵地活动场所、环卫设施等建设,落实维护、管理措施,促进贫困村社会服务均衡发展。4、秭归县在整村推进中实行“超前谋划、事先整合、捆绑投入、产业优先”的资金整合办法,其经验被国务院扶贫办、省扶贫办、市扶贫领导小组推广。该县在整村推进中实行“1119”帮扶模式,即由1名县委常委或县人大、县政协主要领导挂帅(联系乡镇的县级领导参加),1个有实力的队长单位牵头,1家规模企业与贫困村开展“村企共建”,9个县直单位结对帮扶1个贫困村,每年轮换一次,实行集团式帮扶。各地可学习借鉴。十堰等地在整村推进工作中“一个文件管总,一个漏斗向下”捆绑项目资金经验,不仅在资金上捆绑,且在项目运作上实施捆绑,也值得效仿。

    三、专项扶贫资金投向结构不合规,产业发展资金投入不足

    存在问题:有的村专项扶贫资金投入用于基础设施建设比重过大,产业发展投入比例达不到验收要求;有的产业多而杂,重点不突出、特色不鲜明;有的产业基地不成规模,结构调整不到位。

    防范措施:1、严格执行政策。按照“产业第一、能力至上”的原则,不打折扣地落实“投向重点贫困村的专项扶贫资金的80%以上用于产业开发和能力建设“的规定。2、与农业产业结构调整相结合。坚持按照“发挥优势、突出特色、相对集中、规模经营”的原则,因地制宜,大力发展茶叶、旅游、烟叶、生猪等特色产业,整合资源,加大扶持力度,积极引导农民调整产业结构,依靠特色产业增加农民收入。3、与提高贫困人口素质相结合。坚持治穷先治愚,加大对农民的科技培训力度,使每个贫困户掌握了1-2门实用技术。

    四、项目实施不进行招投标,公开公示走过场

    存在问题:实际操作中,有的将资金数额达到50万元以上的须纳入县级工程招投标的项目分解,放在乡镇、村议标确定;有的越过县级、乡镇,在村级就直接指定了施工队伍;有的事前无合同,事后工程结算扯皮;有的村级定施工队伍徇私情,搞关系照顾,群众意见大;有的暗箱操作,吃回扣,涉嫌违法,甚至犯罪。公开公示中,有的无公开制度、公开办法;有的公示公告大而话之、笼而统之。

    防范措施:关于规范招投标方面:1、和财政、审计以及纪检监察部门联手加强监管。摒弃“扶贫部门只管项目实施,不管监管”的思想,认真贯彻落实国家财政部、发展改革委、国务院扶贫办关于《财政专项扶贫资金管理办法》(财农[2011]412号)的通知要求,切实履行好扶贫部门的职责。2、严格落实有关规定。《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》第二十四条要求:“整村推进专项扶贫项目以乡(镇)或村为单位落实项目实施承建单位或责任人,并签定项目承建责任合同。合同要有明确的技术质量要求、项目效益、扶贫责任、竣工时间、资金筹措、履约责任和违约处罚等条款。合同文本须抄送县(市)扶贫办。 国家相关政策规定必须采取招投标的专项扶贫项目,由县(市)扶贫办会同相关部门实行公开招投标制度。”3、要注重资金绩效,建议分层级实行资金项目公开招标的方式、方法,严格程序,落实责任追究。

    关于公开公示方面:1、落实好相关规定。《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》第二十五条要求:“整村推进专项扶贫项目实行公告、公示制度,自觉接受社会、群众和舆论监督。县(市)扶贫办除在本地相关网站进行公示外,还应在项目村村务公开栏中公示,公示内容包括项目名称、建设内容及地点、资金安排、实施责任主体、完成时间、预期效果、举报电话等。”2、结合本地实际和省办要求,制订管用的《公示公开制度》与《实施办法》。3、必要时可制作永久性公示牌。4、注意档案留存。

    五、专项扶贫资金到户比例低

    存在问题:有的集中资金搞基础设施建设,帮扶到户比例低;有的只重视大户、专业户的带动作用,帮扶贫困户的少;有的帮扶到户办法不多,方法老套,资金使用效益不明显。

    防范措施:1、要高度重视扶贫到户。按照“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制,落实省委、省政府提出的专项扶贫见物见人的要求,实施“扶贫到户最后一公里对接”工程,通过专项扶贫政策及其项目直接扶持到贫困户,提高贫困户受益率,帮助贫困户增强自我发展能力。2、要围绕建档立卡的贫困户,推行到户扶贫资金“一卡(折)通”,做到到户扶贫项目资金比例不低于40%并逐步提高,确保最困难的群体得到有效扶持。3、创新到户方法,提高资金绩效。可学习借鉴五峰县“专业合作、扶贫到户”模式。五峰自治县扶贫部门通过与县内产业化龙头企业及专业合作社合作,由企业网络贫困户自主参与发展产业基地,通过村企对接、规划到户、组织生产、验收确认、打卡到户、跟踪调查,实现基地规模扩大、企业受益、农户得实惠的“三赢”局面。

    六、扶贫搬迁杂乱无序,与村镇建设两张皮

    存在问题:在扶贫搬迁和危房改造中,有的就汤下面,原拆原建,民居风格也五花八门,既浪费耕地,也增加了解决供水、用电、电视、网线等配套设施建设的成本;有的搞政绩工程、形象工程,盲目攀比,追求奢华,搬迁户负债累累;有的配套措施跟不上,给搬迁户生产生活带来极大不便,甚至出现返巢现象。

    防范措施:1、贯彻“政府引导、农民自愿”原则。对生存条件恶劣、地质灾害严重、生态保护重点地区的农户实行易地搬迁。2、搞好规划设计,彰显地方民居特色。在2013年4月省委省政府召开的全省连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作会上,省委副书记张昌尔指出,随着我省贫困地区群众生活水平提升,新一轮农村建房高潮已经到来,全省各地各部门要高度重视并切实做好镇村发展总体规划,健全和完善制度,严格遵照和执行规划,坚决做到“不在没有规划的地方盖房、不盖没有经过设计的房子”,提高贫困地区建设发展水平。对此,各地要认真领会并贯彻落实。3、创新搬迁安置模式,鼓励集中搬迁、梯次搬迁、转移搬迁和自主搬迁等多种搬迁安置方式。按照有利生产、方便生活的原则,在条件具备的贫困村,引导贫困户向城镇周围搬迁或集中连片搬迁,以相对集中的方式新建一批扶贫搬迁居民点。4、在确保“渠道不乱、性质不变”的前提下,集中财政扶贫资金、以工代赈资金,整合土地整理、住建、民政、林业等行业部门资金,大力支持扶贫搬迁,逐步提高农户搬迁建房补助标准。5、对居民点内的水、电、路、气、房、环境等公用基础设施进行统筹建设,减少困难户的搬迁成本和负担,让他们尽量少花钱。同时可以通过旧村开发、宅基地置换城镇周边土地等方式开发一些公益扶贫项目,提高贫困农民收益。6、学习借鉴秦巴山区十堰市“竹房城镇带”建设经验,加大对搬迁农户的后续扶持力度,实现搬迁户“搬得出,稳得住,能致富”的目标。

    七、农民收入增长缓慢、不稳定,减贫成效不突出

    存在问题:有的地方实施整村推进几年,群众收入增长缓慢;有的种养技术跟不上,产品商品率低;有的调整种、养结构后出现卖难现象,群众情绪大。

    防范措施:说到底,这是个农民持续增收机制问题。产业发展不是一家一户、一村一乡来布局,而是要体现区域性;产业概念不是只有一产,而是一二三产业全部涵盖,相互融合。1、解决产业聚焦度不够问题。一个村,种植业、养殖业7、8个种类,分散弱小,不成气候,不成规模,整村推进中要把培育和壮大特色优势产业作为重中之重。2、解决好提高群众自我发展能力问题。通过设立贫困村资金互助组织和实施扶贫到户贷款贴息为贫困户提供资金支持,通过专业合作社引导和扶持农户发展有特色、有市场、成规模、效益好的种养业项目,逐步形成支柱产业,为贫困群众拓展增收渠道。3、解决好与市场对接机制问题。政府引导的同时,多用市场化办法实现稳步增收的运转机制。要注重培育贫困区内的城镇经济规模和辐射作用,推动关联区域贫困地区实现经济结构转型,创造更多就业机会。贫困村产业发展中,既要照顾到各村实际,发展特色种植业、养殖业,更要按照规划确立的县、乡镇主导产业,形成规模连片,延伸产业链,提高产业化水平,大力推行“一村一品”和“基地+协会+农户”、“基地+企业+农户”的发展模式,推进特色农产品原料标准化基地和现代化农业示范园区建设。4、解决好龙头企业与贫困户的利益链接机制问题。在精确对接贫困农户的基础上,各地可按照“项目直补、产业覆盖、技能培训、贷款贴息、资金互助”的办法,充分“借力”专业合作组织、龙头企业等以及小额信贷政策的优势,建立了产业牵引带动贫困农户的利益共享机制,使得贫苦户脱贫增收更易实现。

    八、建设项目无后续管理制度,重建轻管,以建代管

    存在问题:有的工程建设质量不高,加上事后无人管理,毁损严重;有的未建立管护长效机制,群众意见大;有的弃而不用,浪费可惜;有的以建代管、以包代管,责任不落实。

    防范措施:1、珍惜投入成果,落实管护机制。贫困村整村推进项目竣工验收后,必须明确产权归属,落实管护主体,及时办理项目权属移交手续。建立健全已建项目的运行管护制度,保证项目正常运转和长期发挥效益。2、各地扶贫开发部门对重点贫困村的扶持以一年集中投入扶持为主,第二年采取“缺什么、补什么”的办法,适当扶持后期管护费用,帮助建立长效机制。3、按照“谁受益、谁负责”原则,发动群众,自理自治。

    九、资金管理不规范,审计问题多

    存在问题:有的重建设,轻管理,分级报账、多级报账较混乱;有的未按照工程进度拨款,迟拨、滞留资金,影响工程建设进度;有的擅自截留、挪用专项扶贫资金或变更工程量,套取项目资金;有的无去向、无明细,无据可查;有的报账资料混乱,超范围、超规定瞎支乱补,一本糊涂账;有的报账不及时,拖延时间,影响整体进度。

    防范措施:1、树立财政专项扶贫资金“高压线”思想,乱不得、贪不得,严肃查处违规违纪问题。2、严格落实国家财政部、发展改革委、国务院扶贫办关于《财政专项扶贫资金管理办法》(财农[2011]412号)文件要求,自觉接受审计监督和人民群众监督。3、在扶贫资金的管理和使用上,实施以“财政扶贫资金项目库、扶贫项目会审制、扶贫项目业主负责制、扶贫项目资金追踪问效制、财政扶贫资金报帐制”为内容的“一库四制”的财政扶贫资金管理办法,让扶贫资金阳光操作,有效避免腐败问题的产生,最大程度地发挥好扶贫资金效益。4、扶贫与财政部门加强配合协作,严格执行“先审核验收、后报账拨款”的操作程序和管理原则,报账必须先由县扶贫办对项目进行验收,对报账单位提出的报账申请及相关资料进行审核,并签署意见,开具拨款通知单,再由财政部门按规定程序报账拨款。5、可学习借鉴外地总结的“严把三关、 实行三制、 开展三查”经验。一是严把“三关”。即按照扶贫资金的使用范围和用途,筛选扶贫项目、使用扶贫资金,严把投向关;建立项目库,围绕年度扶贫计划和重点建设任务,做好项目评估、论证、会审和申报工作,规范程序,严把申报关;在扶贫资金的使用上,不违规违纪,严把使用关。二是实行“三制”。即对扶贫项目、扶贫资金使用情况在项目实施的乡村张榜公布,实行公示制;对资金拨付实行报帐制;对财务管理、资金使用情况实行定期审计制。三是开展“三查”。即对扶贫资金使用情况、项目建设进展和效益情况由扶贫办验收检查,县政府组织专班随机抽查,对发现的问题,由领导带队,跟踪督查,确保有限的扶贫资金发挥最大效益。

    十、档案资料不齐全,整理不规范

    存在问题:有的村主要干部对整村推进情况也不熟悉,统计数据明显不准;有的不注重痕迹管理,看不到项目实施的来龙去脉;有的不注重平时档案资料收集,原始档案记录欠缺,致使建档时缺页少项;有的收集整理不规范,杂乱无序。

    防范措施:1、明确责任分工。县、乡、村要明确各类档案资料的收集整理范围、内容、责任,档案资料管理工作的重点在县(市)。2、明确要求。从规划编制、项目选择、备案立项,到计划下达、组织实施、建设合同,以及竣工验收、请款审核、报账拨款、批次验收等各环节的文件资料,都要按相关规定进行收集、整理、归档和妥善保管。3、加强培训。提高村、乡、县档案资料责任人的业务素质,强化档案资料过程管理和档案规范化建设。

    实践中,还有整村推进村的确定随意性大、群众“等靠要”思想突出,主动参与积极性不高、村级班子战斗力不强,集体经济收入无来源、驻村工作队不落实,建设协调难度大等问题,各地要按照省扶贫办有关要求,采取有针对性的措施加以解决。

    省市扶贫部门对每个整村推进村都要组织检查验收,其结果不仅与财政专项扶贫资金分配挂钩,还直接影响当地地方党政主要领导扶贫开发责任制的考核。更重要的是,贫困村错过这个机遇,10年、20年再难遇到,发展必然滞后。抓住这个机遇和平台,把项目建设与连片特困地区扶贫攻坚有机结合,与扶贫政策到户有机结合,与新农村建设有机结合,与村企共建有机结合,围绕“产业第一、能力至上、基础先行、社会进步、脱贫到户”这个主题,强化提高贫困人口综合素质和重点贫困村自我发展能力这根主线,坚定稳步增加农民收入这个核心,突出培育特色致富产业、改善贫困群众生产生活条件、提高重点贫困村基本公共服务水平这个重点,就一定能实现“整村推进一个村,脱贫致富一个村”的目标,就一定能为老区贫困地区新农村建设和实现全面小康打下坚实基础。