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杨朝中同志在2014年“千村书记培训工程”(宜昌片)培训班上的讲话 (2013年10月30日)

日期:2013-11-01 09:01

强化问题导向 推行精细管理

切实加大整村推进工作落实力度

 

同志们:
    10月8日,李克强总理主持召开国务院常务会议,专题研究部署加强财政扶贫等保民生资金管理和审计监督工作。会议要求进一步加强扶贫资金管理,主要精神有三点:一是明确和强化各级政府扶贫职责,做到权责一致。严格落实扶贫开发规划责任、权力、资金、任务“四到省”制度,项目审批权限原则上下放到县,省市两级要将主要精力放在资金和项目监管上,县级要切实负起责任。对出现的问题要毫不手软、严格问责、严肃处理。二是增强扶贫资金使用的针对性。对扶贫对象建档立卡,与低保衔接。项目资金要到村到户,切实使扶贫资金直接用于扶贫对象。三是创新资金管理使用方式。在贫困地区特别是集中连片特殊困难地区,以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台,整合扶贫资金和各类相关涉农资金,集中解决突出贫困问题。积极探索政府购买社会服务、金融机构等参与扶贫开发的有效做法。这次国务院常务会议,对我们开展扶贫开发工作提出了新的、更高的要求,就是要下放权力、明确责任、规范程序、强化监管、提高效率、确保安全。我们举办全省“千村书记培训班”,其中的一个重要任务就是学习贯彻国务院常务会议精神,以问题为导向,研究加强整村推进精细化管理的措施和途径,提高重点老区贫困村党支部书记带领群众实施整村推进的政策水平和组织能力,为实施新十年扶贫纲要和“十二五”扶贫规划奠定良好基础,作出贡献。下面,我讲几点意见,供大家参考。
    一、明晰整村推进工作的重要地位和作用
    所谓整村推进,就是以贫困村为基本工作单元,在政府主导、相关部门配合和社会各界的支持下,动员村民群众广泛参与,实行科学规划、资源整合、集中投入、重点建设、整体推进,通过实施特色产业开发、基础设施建设、社会事业改善、扶贫政策到户等扶贫开发项目,加快贫困村经济社会发展和贫困人口脱贫致富步伐,改变贫困村面貌,为全面建成小康社会创造条件。
    “整村推进”扶贫工作方式,始于本世纪初,其本意就是为解决瞄准机制问题,使扶贫工作重心由县下移到村;解决财政扶贫资金“撒胡椒面”的问题,相对集中财政扶贫资金,集中力量化解贫困村的发展难题;解决部门扶贫资源形不成合力的问题,通过整村推进规划,把方方面面的资金项目整合到贫困村,发挥集聚效应。整村推进从其产生开始,就具有旺盛的生命力。“十五”和“十一五”时期,它是国家“一体两翼”扶贫开发战略的重要支撑,居我省扶贫开发的五项重点工作之首。“十二五”时期,国家将它作为专项扶贫的重中之重,我省将其作为“十二五”八大重点扶贫工程之一,摆在十分重要的位置。实践证明,整村推进是一种成熟的、成功的农村扶贫开发方式,农民拥护,社会认同,效果显著。今年5月中旬,我办组成9个验收组,对2011年启动实施整村推进工作的300个重点贫困村进行了验收。总体上看,整村推进工作进展顺利。
    一是促进脱贫效果显著。整村推进给贫困村带来了深刻变化:实施整村推进的300个村其农民人均纯收入年均增加1189元,其中贫困户人均收入达到2525元,增加907元。两年共减少贫困人口14万人,贫困发生率由实施前的50%下降到实施后的20%。建设高效经济林(田、园)42万亩、户均3.3亩,转移劳动力85359人,户均输出0.67人,基本实现了一户有一个增收项目的目标。解决了20.3万人的安全饮水问题,新(维)修村组公路3074公里。适龄儿童入学率达到100%,农村低保和新型农村合作医疗的覆盖率达到95%以上。村平集体经济收入4.6万元,村级组织建设进一步加强,村民素质明显提高,乡风文明程度普遍提升,从而为贫困地区建设社会主义新农村和全面建成小康社会奠定了坚实的基础。 

    二是整合资源力度增强。据不完全统计,300个村两年共投入资金167303万元,村平达到513万元。为确保专项扶贫资金的投入强度,各地将扶贫搬迁、扶贫贴息贷款、雨露计划、互助资金等专项扶贫项目优先安排到当年实施整村推进的贫困村。300个村共投入专项扶贫资金30364万元,村平101.2万元。坚持县级统筹,以规划为平台,加大资源整合力度,争取行业部门的支持。300个村行业扶贫资金共投入67168万元,村平223.9万元。
    三是管理创新彰显活力。推行精细管理,制定实施《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》。完善瞄准机制,开展高贫困发生率村比对,促进将最边远、最贫困、覆盖贫困人口最多的村优先纳入整村推进计划;完善工作机制,明确省市县三级职责,进一步下放权力,实行节点前移,规范工作程序;创新帮扶机制,如秭归县组织实施“1119”帮扶贫困村工程,由1名县委常委或县人大、县政协主要领导挂帅,1名有实力的队长单位牵头,1家规模企业与贫困村开展“村企共建”,9个县直单位结对帮扶1个贫困村,每年轮换一次,实行集团式帮扶;完善资源整合机制,以村级规划为统领,调动方方面面力量参与贫困村建设。管理方式的创新,促进了整村推进质量提高。
    应当说,十几年来,整村推进“这本经”年年念,这项工作年年抓,成绩是主要的,典型也不少。但我们决不能因为感到轻车熟路,就思想松懈、麻痹松劲,决不能工作无动力、无激情、无创新。不论是从扶贫开发的发展趋势来看,还是从整个农村的现状、从联系服务群众的实际来看,整村推进“这本经”不仅还要念,而且工作还要长期坚持下去。对此,我们必须有清醒的认识,必须明晰贫困村整村推进的重要地位和作用,必须树立高度的责任感和紧迫感。
    第一,必须将整村推进摆在扶贫开发的核心位置。在去年的“千村书记培训工程”恩施州片培训班上,我把整村推进作为落实扶贫开发“两手抓”总体思路的“第一纽带”、贫困村实现跨越式发展的“第一推手”、专项扶贫的“第一平台”,和村支部书记们交流了我对整村推进在扶贫开发中重要地位的认识。事实上的确如此。新一轮扶贫攻坚,国家提出了片区攻坚与扶贫到户同步推进的总体思路,要求我们工作的着力点必须是一手抓扶贫政策到户,一手抓贫困区域发展,实行片区开发与扶贫到户有机结合。要做到“两手抓”,必须“工作到村”,而我们正在实施的贫困村整村推进,既是一种工作平台,更是一种工作方式方法,它能够起到一肩挑两头、上联片区、下联贫困户的作用,无疑是区域开发与扶贫到户的最佳衔接点和第一纽带。而整村推进作为贫困村发展的第一推手、专项扶贫的第一平台,大家都有这方面的认识。我们说把整村推进摆在扶贫开发的核心位置,就是要把更多的精力耗在整村推进上,把最多的资金安排到贫困村,把工作创新的重点转向这项工作。
    第二,必须将整村推进作为新农村建设的重要抓手。十八大报告指出,要“深入推进新农村建设和扶贫开发,全面改善农村生产生活条件”。落实这一新要求,需要我们正确处理好新农村建设与扶贫开发尤其是与整村推进扶贫开发的关系。新农村建设与整村推进在相互关系上可从多个角度去研究、分析和归纳,但其最大归结点是共同围绕一个“村”字,具有目标方向的一致性、建设内容的趋同性、实施过程的互动性等内在联系。据调查了解,一些重点地区70%以上的新农村建设示范村,都是实施过整村推进的贫困村。由此可见,我们创造和坚持的整村推进扶贫开发,既是新农村建设的好形式、好抓手、好平台,也是贫困村新农村建设进程中必不可少的阶段。我们既要利用好这个阶段,将扶贫开发的目标设定、项目设计与建设社会主义新农村的内容相对接,真正使贫困村扶贫规划成为该村新农村建设的前期规划,力争整村推进规划实现之时,新农村建设初具雏形。我们又不能超越这个阶段,扶贫资金只能用于贫困村、落后村,不能用于成为新农村建设示范村,更不能搞“锦上添花”。
    第三,必须将整村推进作为联系群众的重要平台。当前,以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线实践教育活动正在深入开展。如何发挥整村推进这一品牌优势,需要我们走群众路线,问题从基层、从群众中来,解决问题的办法也从基层、从群众中来。一方面,要抢抓进重点村“笼子”的机遇,大胆地创新、实践、探索,把工作抓实、抓好、抓出成效,使贫困村农民收入明显增加、贫困人口明显减少、生产生活条件明显改善、村容村貌明显改观,只有这样,村民将会满意,我们就对得起群众的重托,对得起上级的信任与支持,否则就会成为本村发展的“历史罪人”。另一方面,要善于发动群众、依靠群众,项目的选择要靠群众,只有群众认可了,项目的实施就会顺利,工作起来就相对容易;贫困户的扶持问题要靠群众,扶持对象的认定少不了群众的民主评议,只有群众认可了,才不会出现攀比心理,才能避免“扶富不扶贫”;解决问题要靠群众,本着对群众负责的态度,扶贫政策向群众公开,扶贫项目的选择让群众参与,扶贫资金的管理让群众监督,让一切暴露在阳光下,给群众话语权,问题就能减少,问题就能得到解决,我们的工作就能得到改进和提高。
    二、认真剖析整村推进工作中存在的问题
    新一轮整村推进实施近3年,尽管总体进展顺利,但离精细化、科学化、规范化的要求,尚有较大差距。从对2011年启动实施整村推进工作的300个重点贫困村的验收情况和省扶贫办机关干部“走基层、接地气”调研结果来看,当前我省整村推进工作进展极不平衡,在规范管理、工作机制等方面还存在许多突出矛盾和深层次问题,需要我们深刻分析,查找根源,及时纠正。
    (一)整村推进工作中存在的主要问题
    主要表现在以下六个方面:
    一是在贫困村的选择上,先扶和后扶的矛盾没有解决好。去年,省扶贫办根据2011年29个重点县建档立卡工作情况,确定了2840个高贫困发生率村,与“十二五”1500个整村推进村进行比对,结果显示,只有612个高贫困发生率村纳入整村推进计划,占总数的40.80%;其中2011年全省只有98个高贫困发生率的村进入当年整村推进贫困村范围,仅占当年计划的32.7%。由此可见,大多数最贫困的村没有被纳入扶持范围,也就是说,在先扶哪个村后扶哪个村上,我们很多地方没有处理好。为此,省里要求各地按照整村推进先难后易的原则,及时将最困难的村调进来。今年,我们又进行了比对,有91个高贫困发生率村被调进,下一步还要进行比对,坚决将路边村、城边村、景边村等经济条件较好的“三边村”调出“贫困村”范围,确保更多的真正贫困村优先享受整村推进扶贫政策。
    二是在项目实施上,具体操作与规划制定的矛盾没有解决好。一些地方没有重视整村推进规划的制定,因而设计的项目与实际不相符,与市场不相适应,在实际操作上难度很大。还有一些地方规划已经村民代表大会讨论通过并上报审核同意,在实施时又因为种种原因而调整项目引发了新的矛盾。如某2012年整村推进村原规划建设养殖小区,后来准备调整为建“老米酒厂”,导致乡村干群之间意见不一致,骑虎难下,至今项目仍未实施。还有的地方,没有严格按规划实施项目,造成规划缩水,项目实施大打折扣;有的在项目具体实施时更改了设计方案,增加了预算,资金缺口巨大,形成了新的村级债务,等等。
    三是在扶持重点上,基础设施建设和产业发展的矛盾没有解决好。我刚到扶贫系统工作,发现不少贫困村搞整村推进,存在着“三个80%”的现象:即80%以上的专项财政扶贫资金用于搞基础设施建设,基础设施建设中80%以上是修路,80%的贫困人口没有得到扶持。近几年来,我们大力推行“产业第一、能力至上”,这种现象有较大改观,但在一些县、一些村仍然把专项扶贫的重点放在基础设施建设上。基础设施建设重不重要?当然重要。问题是,不少地方只重视基础设施建设,而不抓产业发展、不抓农民增收,这不是科学发展。一些贫困村搞整村推进,路修了、水通了,但村里的产业没有建立起来,村集体和农民没有稳定的增收来源。基础设施建设该不该搞?当然要搞。关键是不能挤占专项扶贫资金,要用行业部门或者社会扶贫资金去搞。
    四是在资源整合上,平均数和单个数的矛盾没有解决好。今年验收的300个村,从平均数看,资金投入都达到甚至超过了国家的有关要求,但从各地填报的分村数据看,资金总投入低于300万元的村有37个,占12.3%;专项扶贫投入没有达到100万元的村有69个,占23%,其中红安县、团风县两县村平专项扶贫资金投入低于50万元。这表明,在一些地方过于看重平均数,把大部分资源资金整合到极少数村,实质上是对大多数贫困村的一种“剥夺”。出现这种新的不公平,与我们在政策设计上强调“平均数”,忽视单个村的发展有很大关系,当然也不排除领导关注度的影响力。
    五是在资金投向上,扶贫与扶富的矛盾没有解决好。有些贫困村搞整村推进,享受到了到村资金,但一些到户的专项扶贫政策如产业扶贫、小额信贷、扶贫搬迁、一建三改、雨露计划等,受益的往往不是建档立卡贫困户,有的甚至是富裕户。由于贫困户在村里是弱势群体、“边缘化”群体,缺少话语权,在整村推进中,一些干部习惯以“大多数群众要求”的名义反映他们个人的意愿,导致许多专项扶贫项目背离贫困人口而去,结果是“帮助富人掏了穷人的腰包”。  

    六是在项目建管上,前期建设与后续管理的矛盾没有解决好。在整村推进中,重建轻管的现象一直存在。一些地方通村公路修起来两年不到,路基就被毁掉,小型水利设施也没有专人看管,建起来难以发挥作用。新建的产业基地如同初建,苗小草壮,等等。如何改变这种状况,需要县、乡、村完善后续管理办法,采取相应的措施来加以解决。在座的书记们在实施整村推进时,要把加强后续管理早日提到议事日程,谋定而后动。
    (二)出现问题的深层次原因
    整村推进工作中出现的六大矛盾或问题,都只是表象,其深层次原因仍是认识不到位,体现在“三不”上。一是真扶贫意识淡薄,争取领导不得力。一些同志虽然在从事扶贫开发工作或在贫困地区工作,但是却缺乏“真扶贫、扶真贫”的感情和意识,工作的出发点不是为了贫困的父老乡亲,而是传统思维、权力观作祟,急功近利,既不敢争取领导驻点帮扶,也没有办法落实部门支持,因而贫困村得到的支持就少,整村推进工作进展缓慢,面貌难以改观。二是习惯思维在作怪,政策要求不落实。去年9月,省里出台的《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》完全符合10月8日国务院常务会议精神,体现了“下放权力”,将项目审批权、备案权下放,项目审批权下放到县(市),项目备案权下放到市(州);体现了“明确责任”,根据省《纲要》提出的“省负总责、市州主导、县抓落实”的管理体制,通过完善项目管理办法及流程,进一步明确省、市(州)、县三级扶贫部门在项目管理上一些主要环节上的职责分工;体现了“规范程序”,通过完善制度办法和流程,规范项目管理和实施行为和操作程序;体现了“强化监管”,权力下放不等于放手不管,省、市(州)扶贫部门工作重心,由项目审批、审核,转变为重点加强项目实施监管;体现了“ 提高效率”,改变工作习惯,提前时间节点,确保项目实施按备案计划如期启动实施和完成;体现了“确保安全”,通过完善制度办法和流程,促进项目资金管理使用安全、干部履职办事制度环境安全。但是,一些地方还没有从传统思维和老办法中解脱出来,没有很好地执行整村推进政策,监管也不到位,致使《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》形同虚设,因而出现了诸多矛盾和问题。三是好人主义思想仍盛行,问责机制不严格。目前,在一些地方、一些部门,好人主义思想盛行,考核验收走过场,检查督办走形式,对乡镇、村缺乏有力监督,不坚持原则,明知不对,少说为佳,睁一只眼闭一只眼;对部门政策不落实,不敢通报,更不敢硬碰硬问责,致使规划资金难到位,规划成了空话,整村推进的效果大打折扣。
    三、按照“大扶贫”思路科学制定整村推进规划 
    很多地方实施整村推进没有一个科学规划,只有一些简单打算,能不能做到,并没有一个通盘的考虑。制订一个科学精确、符合实际的规划非常重要、非常必要。因为规划是项目立项的基本依据,是整村推进的实施蓝图,是资源整合的重要平台,是统一行动的村规民约,也是考核验收的评估依据。制定规划要把握以下几点。
    第一,要让村民成为规划制定的第一主体。“村级规划村民说了算”、“村里大事农民说了算”,这两句话体现了村民自治、民主管理、参与式扶贫的理念。整村推进规划制定不能只是村支部和几个干部在那里冥思苦想,跑前跑后,而是要尊重民意,尊重村民的选择,要召开村民代表会议或村民会议,充分听取村民群众特别是贫困户的意见,依靠村民群众选项目、定指标、订规划,不能闭门造车。县扶贫办、乡(镇)政府和驻村帮扶工作队要在编制村级规划中发挥第二主体作用,主要做好5件事:一是扎实开展贫困村基线调查工作;二是宣传扶贫政策,为村级决策提供相关信息服务;三是协助村“两委会”搞好群众组织发动工作;四是做好规划项目可行性分析,协调落实项目资金;五是帮助起草规划文本,做好规划审批协调工作。 
    第二,规划编制要体现“大扶贫”的思路。从整村推进涵义和工作性质来看,它是专项扶贫的重点工作之一,但整村推进并不仅仅是专项扶贫,它是一个大扶贫工作平台,体现的是专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”。当前,省里对重点县要求每个贫困村安排专项扶贫资金不低于100万元,并要求按照1:2的比例整合其他涉农资金不少于200万元;对省定重点老区乡镇和插花贫困乡镇中确定的重点老区村、插花贫困村,每个村安排30万元左右的资金,要求参照整村推进方式予以重点扶持。这意味着在重点县实施整村推进的贫困村要按每个村投入不低于300万元资金做村级规划,老区和插花乡镇确定的重点村按照100万元左右做规划。这显然是一个大扶贫规划,必须按照大扶贫的思路来进行。 
    第三,规划编制要坚持规范的程序。程序规范,制定的规划才科学。村级规划的编制必须走完六个基本流程。一是摸清村情、分析原因;二是拟定目标,确定思路;三是选准项目,制定措施;四是可行论证,效益分析;五是群众审议,民主决策;六是修订完善,上报审批。特别强调一点,整村推进村级规划要经县级扶贫部门审核,提请县扶贫开发领导小组审批。规划还要有规范文本,包括前言、基本情况和贫困现状及原因分析、规划原则与主要目标、重点建设内容及项目、项目投资概算及资金来源、项目可行性分析、规划实施保障、规划评估验收、附件等内容。
     第四,编制的规划一经批准不得随意调整。要确保规划的严肃性,规划一经批准,县级扶贫部门要及时上报市州扶贫部门备案,并报省级扶贫部门备查。原则上,上报省、市的规划必须是终极版,不能够再作更改。从明年开始,对整村推进工作进行考核验收将按照规划来进行,以规划的实现度来打分,适当增加加分因素。因此,一个科学的、可执行的规划非常重要,我们一定要审慎制定规划,用心实施规划,确保验收时能够交一份满意的答卷。这次培训班结束后,大家回到村里要抓紧组织力量开展调研,摸清村情、找准项目,拿出切实可行的规划。
    四、坚定地执行整村推进项目管理办法
    前面我讲过,去年省扶贫办制定的整村推进专项扶贫项目管理办法,完全符合国务院常务会议精神,是实施项目、落实政策的重要依据,是规范程序、强化监管的有力武器,必须不折不扣、原原本本、坚定地执行下去,全力把好“五关”。
   (一)把好贫困村的选定关。贫困村的选定以县为单位进行,必须坚持先难后易的择贫标准,严格执行选定程序,实行阳光操作、群众参与。2011年,省里确任了“十二五”期间重点扶持的4045个重点贫困村、重点老区村、插花贫困村,看来有些操之过急。在扶贫开发重点县选定的1500个重点贫困村中只有40.8%的村是高贫困发生率村,其中2011年启动整村推进的村中高贫困发生率的村占比不到三分之一。这说明对贫困村的选定关口没有把握好。下一步,我们要严格按照管理办法,由省办在8-9月下发通知,就次年的整村推进贫困村名单、村支书培训、村级规划编制、项目库建设和年度专项扶贫项目计划备案、项目实施管理等相关工作,作出统一部署。
   (二)把好宣传培训关。一是加大对《办法》的宣传力度。依托报刊、网络等形式,原原本本地刊发《办法》、解读《办法》、宣传《办法》,使更多的人了解《办法》。尤其要让扶贫系统的干部、贫困地区的县乡领导干部理解《办法》,自觉地执行《办法》。二是加大对村支部书记的培训力度。在每年9-10月份分片开展“千村书记培训”,对纳入次年整村推进计划的重点贫困村、重点老区村、重点插花村的党支部书记进行培训,培训重点内容为扶贫开发形势、参与式扶贫规划的编制与项目实施管理、基层组织建设等,将整村推进政策宣传一竿子插到底。三是加大对《办法》政策的研讨力度。整村推进项目管理办法毕竟还处于试行阶段,需要听取方方面面的意见和建议。适时邀请扶贫业务骨干和第三方对《办法》执行情况进行调研,收集新情况、新问题,研讨解决的新途径、新办法,使《办法》能够深入地落实下去。
   (三)把好项目立项备案关。项目是整村推进的核心,是专项扶贫工作的生命线。整村推进项目精细化管理的第一步,就是科学选择和确定项目。村里按照整村推进规划的项目设计,在乡镇的指导下,分头进行申报。对体现“产业第一、能力至上”的项目,可以向扶贫部门申报,由县级扶贫部门报县政府或县扶贫开发领导小组审批后,报市州扶贫办备案、省扶贫办备查。对体现公共服务均等化和基础设施建设的项目,向相应部门进行申报,如修路找交通部门、改水找水利部门、土地整理找国土部门、低产林改造找林业部门,等等。县级扶贫部门要发挥综合协调作用,要拟定整村推进项目实施方案及资金整合责任分解意见,报请县扶贫开发领导小组审定后,下达到县直相关部门和乡镇,并协调落实驻村领导干部和帮扶部门。
    (四)把好项目实施管理关。对于按程序已经立项、审批和备案的项目,对其实施必须实行全过程主要环节的规范化、流程化操作管理。这些全过程的主要环节包括:(1)明确项目实施责任主体,签订项目实施合同。(2)项目主管部门对项目实施过程的跟踪检查。(3)项目实施完毕后,项目主管部门组织相关专业部门进行验收。(4)项目实施的专项财政扶贫资金使用管理、报账结算和审计监督。(5)项目与扶贫资金的公示、公开。
    (五)把好专项检查监督关。县扶贫办是对整村推进规划项目监管的第一责任人,理应开展经常性检查;市州扶贫办是整村推进规划和项目的备案人,要本着谁备案谁负责的要求,切实担负起监管重任,定期进行督办检查;省扶贫办每年组织一次专项抽查。检查监督决不能走过场,要围绕六个方面来督查。一是看整村推进规划制定、审批是否履行了规范程序;二是看项目年度计划的选项、审核、备案、公示,以及项目建设单位招投标等,是否符合相关规定和程序; 

    三是看专项扶贫项目是否按备案计划的要求如期启动实施,是否存在随意调项、项目未实施、“缩水”实施或虚假实施等现象;四是看整村推进专项扶贫资金投入和其他资金整合是否达到省里规定的额度,资金拨付和使用是否做到了“资金跟着项目走”;五是看项目验收后是否认真执行了验收程序,报账资料是否真实,是否存在编造虚假报账资料,骗取、套取项目资金等违纪违规现象;六是看整村推进中的扶贫到户现金补助,是否严格实行了“一卡(折)通”直补到户。“六看”中发现的问题,要及时进行整改,对性质恶劣、造成不良社会影响的,要严格问责通报,并适当扣减次年专项财政扶贫资金。
    五、完善整村推进中的扶贫到户机制
    扶贫到户是扶贫工作的永恒主题。国务院常务会议强调指出:“项目资金要到村到户,切实使扶贫资金直接用于扶贫对象。”专项扶贫项目主要针对贫困村、贫困人口而设,必须切实履行对贫困村、贫困人口的基础保障职能。整村推进作为专项扶贫的第一平台和抓手,理所当然要担负起进村入户的重任。事实上,进村容易,入户难;间接到户容易,直接到户很难。为什么会出现这种状况?一是在一些地方、一些村对扶贫到户的认识还没有到位,认为村里要办的事情很多,对贫困户无暇关注、也没有资金扶持;二是扶贫对象没有搞准,怕引起攀比,引发矛盾;三是我们的到户项目不多,到户的政策设计有缺陷,等等。这需要我们完善到户工作机制,真正实现整村推进与扶贫到户的有效对接。
    (一)要下大力气搞好新一轮建档立卡,真正把对象搞准。建档立卡是国家确定的“十大行动计划”之首,要求在2014年第一季度完成。届时国家将制定统一的扶贫对象识别办法和标准,对每个贫困村、贫困户建档立卡。对此,按照国家有关要求不折不扣执行即可。从我们开展前三轮建档立卡情况来看,有几个带共性的倾向需要在新一轮建档立卡工作中予以高度重视。一是程序公开公正问题。建档立卡有一些规定动作,如其中采取农户申请、民评民议推荐相结合的办法识别对象、采取多层级公示的办法确保公开公正等,但是在调研过程中却发现有的贫困户还不知道自己是贫困户、村民也不知道全村有多少贫困户、谁是贫困户。这说明在一些地方程序公开没有走到位。只有公开了,一切在阳光下,就不会出现这种现象。二是单人户(“无子女”户)的问题。在雨露计划改革中,我们发现有很多学生在建档立卡数据库里找不到名单,但是他们的父亲或母亲却是贫困户,经进一步了解,才知道一些村搞平均主义,在贫困人口规模不变的情况下,人为缩小家庭人口规模、扩大贫困户户数,出现了许多单人“无子女”户。再深入了解,发现有的县单人户竟占到1/3。三是数据库调整过于动态化问题。一些地方为了应对考核和绩效评估,采取将一些非贫困户纳入数据库、待享受政策后再调出的办法来规避政策规定,这样做既提高了瞄准率,又完成了省下达的减贫任务。我觉得实行建档立卡贫困人口动态化管理是一个大难题,可以考虑一定五年一调整,给贫困户一个脱贫周期,以后看减贫效果更多地用加法,主要看收入的增长、生活质量的改善等内容;对临时性、季节性返贫人口多采取救济式措施,再加上这部分群体还有民政部门去管。
    (二)以改革的精神推动专项扶贫到户政策机制调整,增强操作性。各方面都反映,扶贫到户工作量大、难度高,不好搞、也不愿意搞。究其原因,既有前面所讲的认识不到位,也有政策制约因素在里面“拖后腿”。因此,有必要对现行扶贫到户政策来一个全面的梳理、完善。这里,着重就产业发展到户政策讲几点。我们到基层调研发现,产业资金基本上能够达到国家要求的70%,但“其中70%到贫困户”目标基本不能达到。为此,需要进一步完善、细化政策。一是必须明确有一块产业资金用于扶持贫困户发展生产,具体的资金比例根据贫困户规模进行测算。二是必须根据龙头企业享受的扶贫贷款额度,采取契约的形式明确量化其扶贫社会责任,让其覆盖多少比例贫困农户,为贫困农民统一提供种苗、技术和产品收购服务,让其要吸纳安置一定数量的贫困劳动力到企业就业。三是积极探索在现有条件下利用财政专项扶贫资金发展产业的新途径、新办法,如以财政扶贫资金为担保资金或为贴息资金或为互助社的基础资金,使贫困户能够享受到无息小额贷款(现在的小额扶贫贷款设置门槛过高,几乎没有操作性)、无占用费的互助资金借款。四是改变贫困户孤军奋战的局面,依靠农民专业合作社带动产业发展,力争每个整村推进村,都要围绕主导产业建立农民专业合作社,实现生产在社、服务在社、致富在社。此外,加强对雨露计划、扶贫搬迁等到户政策的研究,完善到户办法,放宽标准限制,使真正的贫困户得到实惠。总之,一切有待我们去探索、试点、实践。
    (三)行业扶贫到户政策必须优先覆盖贫困户。如农村低保、特困救助、新农合、新农保、教育资助、大病救助等制度性安排,要使贫困户优先受益。农村电网升级改造、沼气、自来水、村组公路建设等需要农户自筹部分,要对贫困户实行减免优惠。实行建档立卡数据库与教育资助对象、低保对象等信息的互通互享,确保贫困户得到更多的优惠。
    (四)完善“一对一”的党员干部帮扶制度。深入开展“双百”扶贫到户工程。动员党政机关党员干部与贫困农户“结亲”,实行“一对一”帮扶,不脱贫不脱钩。按照“规划到户、责任到人”的要求,落实“三帮一扶”措施,即帮助转变思想观念、帮助制定脱贫致富规划、帮助提高素质能力,扶持建起一项当家产业或致富项目。村干部和帮扶责任人要将各类扶持项目、优惠政策制作成“政策项目菜单”,直接提供给纳入当年扶持范围的贫困农户,由贫困农户在基层和帮扶干部的指导下自主选择一至两个发展项目。
    六、落实整村推进的三项保障措施
    整村推进虽然是在一个村的范围开展,但是涉及到多级政府、多个部门,涉及到社会各界和村内村外,这就需要我们村支书们瞻前顾后、忙里忙外、“七上八下”,多方争取,争取领导、争取项目、争取资金、争取“人缘”,在多方支持下,把整村推进的保障措施落实到位。
    第一,要确保驻村定点帮扶措施的落实 
    凡实施整村推进的贫困村,都必须要有领导挂点和部门帮扶。要按照省委、省政府提出的“1321”帮扶要求,每个整村推进村都有一个县级领导带三个以上部门,用至少两年时间帮扶一个整村推进贫困村,不完成整村推进规划不撤兵,村里不脱贫就不脱钩。秭归县“1119”模式的核心就是将帮扶部门整合到整村推进村,定目标、定任务、定项目、定资金、定帮扶对象,并加强对帮扶单位的考核,明确考核达不到规定分数的,不能被评为文明单位和目标责任制管理先进单位。“1119”模式推行后,该县2011-2013年启动实施整村推进的村村平投入达到660万元。广东省创造的“规划到户、责任到人”的“双到”经验,实质上是一种整村推进定点帮扶模式,就是实行“靶向疗法,定村定户;落实单位,定责定人;扎实驻村,连帮三年;限期脱贫,严格问责。”无论是秭归县“1119”模式,还是广东省的“双到”经验,都强调了要加强考核,只有用好“考核”这个杠杆,帮扶措施才能落实。下一步,我们要采取措施,强化考核结果的运用,促进帮扶工作到位,防止“空挂”现象。
    第二,要确保项目资金和资源整合落实 
    财政专项扶贫资金,要按国家和省定扶贫开发工作重点县确定的重点贫困村不少于100万元,省定重点老区乡镇、重点插花贫困乡镇确定的重点老区村和插花贫困村30万元左右的政策规定,足额落实到整村推进村,落实到具体项目。对此,县一级决不能打折扣,也决不允许乡镇一级“雁过拔毛”。县扶贫办要在县委、县政府或扶贫开发领导小组的统一领导下,做好整村推进规划与行业部门项目计划的对接工作,按照已审批的村级规划,以县为单位加大行业部门各类涉农项目资金整合力度,确保国家和省定扶贫开发工作重点县确定的重点贫困村每村资源整合达到200万元以上,省定重点老区乡镇、重点插花贫困乡镇确定的老区村、插花村达到60万元以上。村里要加强与对口帮扶部门衔接,积极争取支持,落实资金项目。大力开展招商引资、村企共建行动,引进社会资金开发本地资源和产业,同时,积极争取金融资金对贫困村的产业开发给予信贷支持。村委会一班人要在争取本村能人上下工夫,让致富带头人领办企业或产业,带领老百姓致富;要用亲情、乡情打动人,发动在外工作的本村人,以捐资、捐款、争取项目等形式支持贫困村的发展。要开展建设美丽村庄行动,动员村民群众自筹和投工投劳,依靠自己的双手建设美丽家园。 
    第三,要确保村级组织建设落实
    我省许多地方的实践证明,整村推进任务能否如期完成,一个村的面貌能否尽快改变,关键在村班子,关键在党支部。整村推进不仅仅是实施几个项目,它关系到整个村的面貌改变。要坚持物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明“五个文明”一起抓。要把村级组织建设作为搞好整村推进的一项重要内容,实行基层组织建设与扶贫开发工作相结合。团风县在扶贫开发中实施的“双强村级保障工程”,90%以上的行政村每年都有几万元至几十万元的集体经济收入。他们的经验很好,很有借鉴意义。要按照“五个基本、七个体系”的要求,加强基层组织建设,使村党支部战斗堡垒作用得到充分发挥,为整村推进和新农村建设提供坚强的组织保证。我们的村支部书记,工作在最基层,战斗在扶贫开发工作第一线,非常辛苦,也非常艰难。希望你们胸怀为官一任、造福一方的抱负,展示组织群众、带好队伍的本领,树立不等不靠、艰苦奋斗的志气,发扬脚踏实地、真抓实干的作风,把群众发动好,把项目实施好,把支部建设好,推动本村整村推进工作顺利达标。
    同志们,这次培训班办得很及时,也很重要。希望大家珍惜这次难得的学习机会,专心学习,共同探讨,取长补短,相互借鉴,共同提高;同时,要坚持学以致用,将学到的政策、经验和办法用于实践。要发扬与时俱进、求真务实、勇于创新的精神,把整村推进扶贫工作落到实处,为贫困村的经济社会发展和农民增收致富,做出应有的贡献!
    最后,祝这次培训班圆满成功!